نقدي بر پيش‌نويس قانون تشکل‌‌هاي اجتماعي

بیژن عباسی
بعد از مطالعه پيش‌نويس 70 ماده‌اي «قانون تشکل‌هاي اجتماعي» که به همت مرکز پژوهش‌هاي مجلس در قالب طرح آماده شده است، نکاتي به نظرم رسيد که مي‌تواند در مسيري که اين پيش‌نويس تا تبديل شدن به قانون طي کند، تصحيح شود تا نخستين قانوني که در حوزه سازمان‌ها يا تشکل‌هاي مردم‌نهاد، موسوم به «سمن» تصويب مي‌شود، قانوني کارآمد باشد. يادآور مي‌شوم که برخي از نکات اين يادداشت برگرفته از پژوهش‌هايي که در اين حوزه انجام  شده و برخي ديگر، محصول تجاربي است که در خلال راه‌اندازي اين تشکل‌ها و عضويت در آنها به دست آمده است.
1- نخستين موضوع آن است که عنوان جعل شده براي اين نهادها، يعني «تشکل اجتماعي» محل ايراد است؛ چراکه تشکل يا سازمان مردم‌نهاد، صرفاً کارکرد اجتماعي ندارد بلکه تشکل‌هاي فرهنگي نيز مي‌توانند با بهره‌گيري از اين ظرفيت ساختاري، به فعاليت بپردازند. به عبارت ديگر، اصطلاح تشکل اجتماعي، عنوان جامعي نيست و به نظر مي‌رسد سازمان مردم‌نهاد يا آنچه در آيين‌نامه مصوب 1395 نامگذاري شده است، يعني تشکل مردم‌نهاد، عنوان دقيق‌تر و صحيح‌تري باشد.
2- نکته دوم آن است که پيش‌نويس يادشده بسيار طولاني و پيچيده نوشته شده است. اين در حالي است که قواعد حقوقي فعاليت «داوطلبانه» و «غيرانتفاعي» اجتماعي يا فرهنگي بايد بسيار ساده و حداقلي باشد تا اين سادگي و سهولت باعث شود شخصي که مي‌خواهد به سمت چنين فعاليت‌هايي سوق پيدا کند، تشويق شود.
3- پيش‌نويس قانون تشکل‌هاي اجتماعي بسيار وامدار آيين‌نامه تشکل‌هاي مردم‌نهاد، مصوب 1395 هيأت وزيران است؛ ولي بسياري از ايرادهايي که حقوقدانان و  به‌ويژه متخصصان حقوق عمومي  بر آن آيين‌نامه گرفته بودند، در پيش‌نويس کنوني رفع نشده است؛ هرچند که پاره‌اي از تغييرات مثبت نيز مشاهده مي‌شود.
4- نکته چهارم که بسيار مهم است به تشريفات ثبت تشکل‌‌هاي مردم‌نهاد مربوط مي‌شود: در اين پيش‌نويس مراجع ملي، استاني و محلي براي دريافت مجوز تشکل‌هاي مردم‌نهاد در نظر گرفته شده است و افزون بر آنها، طي مرحله ديگري براي ثبت در اداره ثبت مؤسسات غيرتجاري هم الزام شده است. اکنون تغييرات حقوقي تشکل‌ها هم بايد به ثبت برسد. اين در حالي است که مي‌توان به همين شوراها اکتفا کرد و به صورت خودکار دريافت مجوز از آنها به منزله ثبت تشکل مردم‌نهاد در دبيرخانه وزارت کشور، استانداري يا فرمانداري در نظر گرفته شود. همچنين تغييرات در مديران، نشاني و ساير امور که نياز به ثبت دارد، نيز در همين دبيرخانه‌ها ثبت شود. رويه‌هاي حاکم بر  اداره ثبت مؤسسات غيرتجاري که زيرمجموعه سازمان اسناد و املاک کشور است، جز ايجاد تشريفات غيرلازم ثمري ندارد. براي نمونه، شخصاً اين روزها درگير ثبت تمديد پروانه يک تشکل مردم‌نهاد هستم و تا کنون نزديک به ده بار اداره ثبت مؤسسات غيرتجاري به دليل مسائل شکلي تقاضاي تشکل متبوع ما را عودت داده است.
5- از ديگر نکات محل ايراد در اين پيش‌نويس، پيش‌بيني الزام تشکل‌ها به ارائه گزارش‌هاي متعدد سالانه در امور مالي و عملکردي است که ضرورتي ندارد. اصل ارائه گزارش اشکالي ندارد؛ آنچه محل ايراد است بازه زماني اين گزارش‌ها و تعدد آنهاست. چنين الزام‌هاي ديوانسالارنه‌اي باعث مي‌شود بسياري از کساني که تمايل به فعاليت‌ داوطلبانه و غيرانتقاعي در حوزه‌هاي فرهنگي و اجتماعي دارند، عطاي آن را به لقايش ببخشند.
6- همچنين در اين پيش‌نويس مديران حرفه‌اي و مقامات سياسي از ايجاد و حضور در تشکل‌هاي مردم‌نهاد منع شده‌‌اند، که چنين مقرره‌اي بر خلاف اصل بيست‌وششم قانون اساسي است که آزادي تشکل‌ها و حق تشکل‌يابي عموم شهروندان را به رسميت شناخته است.
7- نکته هفتم به جرم‌انگاري‌هاي ماده 61 پيش‌نويس مربوط مي‌شود که با سياست‌ها و رويکردهاي قضازدايي و جرم‌زدايي که در سال‌هاي اخير در نظام جمهوري اسلامي ايران پيگيري مي‌شود، منافات دارد. در مقرارتي هم که تاکنون درباره تشکل‌هاي مردم‌نهاد وجود داشته است، هيچ‌گاه جرم‌انگاري صورت نگرفته است. قانونگذار بايد ميان تخلف‌انگاري و جرم‌انگاري تفاوت قائل شود و بي‌گمان، حوزه فعاليت تشکل‌‌هاي مردم‌نهاد، عرصه جرم‌انگاري نيست.
8- نکته بعدي به ترکيب شوراهاي ملي، استاني و محلي برمي‌گردد که در آنها وزن نمايندگان دستگاه‌هاي اجرايي در سه قوه بدون دليل افزايش يافته است؛ در حالي که مي‌توان از نمايندگان نهادهاي مدني و انتخابي مانند کانون‌‌هاي وکلا و شوراهاي شهر هم در اين ترکيب بهره‌گرفت. البته بايد خاطرنشان کنم که حضور نمايندگان نهادهاي مدني و انتخابي در حالتي مؤثر است که با حق رأي باشد ولي اگر نمايندگان نهادهاي مدني و انتخابي آن‌طور که در پيش‌نويس کنوني درباره شوراي شهر مقرر شده است، به صورت ناظر در اين شوراها حضور داشته باشند، فايده چنداني نخواهد داشت.
9- همچنين با توجه به اينکه بخش قابل توجهي‌ از تشکل‌‌هاي مردم‌نهاد در حوزه کاري وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي فعاليت مي‌‌کنند، به نظر مي‌رسد که حضور نمايندگان اين وزارتخانه در هر سه سطح شوراهاي ملي، استاني و محلي لازم باشد.
10- از نظر سطح‌بندي شوراهاي موضوع اين پيش‌نويس بهتر بود همان سطح‌بندي آيين‌نامه تشکل‌هاي مردم‌نهاد که شوراهاي توسعه و حمايت از تشکل‌هاي مردم‌نهاد را در سه سطح ملي، استاني و شهرستاني پيش‌بيني کرده است؛ در نظر مي‌گرفت. در حالي که در پيش‌نويس در کنار شوراي ملي و استاني، در سطح سوم نهادي به نام «شوراي محلي» به کار رفته است. اصولاً فعاليت در سطحي کوچک‌تر از شهرستان، مانند شهر، منطقه شهري، محله يا روستا نبايد خيلي درگير دريافت مجوز شود و صرف ثبت تشکل بايد کافي باشد. البته در پيش‌نويس کنوني هم تا سطح منطقه شهري نياز به ثبت ندارد؛ بنابراين عنوان شوراي محلي چندان مناسب‌نيست.
11- نکته يازدهم اين است که قانون بايد زمينه مشارکت تشکل‌هاي مردم‌نهاد فعال در حوزه محيط زيست، ميراث فرهنگي، کمک به اشخاص توانخواه و غيره را  در تصميم‌سازي‌ دستگاه‌‌هاي اجرايي مرتبط، در سطح ملي، استاني و شهرستاني فراهم کند. بديهي است که تشکل‌هاي مردم‌نهاد به اين نهادها فقط مي‌توانند نظر مشورتي بدهند و تصميم‌گيري، در نهايت، با خود دستگاه اجرايي است؛ اما دريافت ديدگاه‌هاي اين تشکل‌ها و برگزاري جلسات ماهانه با آنها در تصميم‌گيري درست و واقع‌بينانه دستگاه‌‌هاي اجرايي بسيار مؤثر خواهد بود.
اگر بخواهم همه اين نکات پيش‌گفته را در يک نکته خلاصه کنم، آن است که بايد هدف قانونگذار از وضع اين قانون تشويق مردم به تأسيس تشکل‌ها و سازمان‌هاي مردم‌نهاد و فعاليت در آنها باشد و اينکه دولت نقش تسهيلگر ايفا کند. دولت نمي‌تواند وارد همه عرصه‌‌هاي عمومي شود، نه بودجه اين کار را دارد، نه نيروي انساني آن را و نه تشريفات حاکم بر فعاليت دولت به اين نهاد اجازه مي‌دهد که در اين حوزه‌ها ورود کند.


*عضو هيأت علمي دانشکده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران

 

ارسال دیدگاه شما

روزنامه در یک نگاه
ویژه نامه